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全国政协十二届四次会议提案第0920号

内容来源:中国政协网     2017年11月24日     国家林业局三北防护林建设局:http://tnsf.forestry.gov.cn/

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全国政协十二届四次会议提案第0920

 

    :关于完善生态补偿机制的提案

第一提案人:黄健儿

承办单位:发展改革委(),财政部()

提案形式:个人提案

    容:

    党的十八大明确将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,提出“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。加快建立完善生态补偿机制,是促进区域协调发展和人与自然和谐发展的重要措施,也是我国经济发展过程中不可或缺的生态保障措施。

    近年来,中央和有关省市在生态补偿方面进行了有益探索,也取得一定成效。但由于我国生态补偿工作尚处于起步阶段,实践中还存在诸多不尽如人意之处,主要包括:

    一是现有生态补偿政策未能充分体现保护优先原则。目前,国家在生态补偿方面的资金主要投入生态环境恶化地区的生态治理,对其他地区生态建设方面的补助往往建立在环境质量、节能减排指标提升的基础上。作为生态环境优越的地区,由于环境质量优异,污染物排放等环境容量基数低,环境质量、节能减排指标逐年提升的空间有限,得到持续补助的难度越来越大,同时较低的环境容量也限制了部分产业的发展。现有政策未能充分体现鼓励先进、保护优先的原则,难以调动生态环境优越区域进一步加强生态建设和环境保护的积极性。

    二是生态补偿立法有待完善。一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位,生态补偿责任和各生态主体的义务还不十分明确,“谁受益,谁补偿”的原则尚未真正确立。

    三是生态补偿标准较低。在政府层面,重点生态功能区由于产业限制所减少的财政收入未能得到足够补偿,保护与发展的矛盾突出。在城乡居民层面,因各种保护措施导致的收益损失未能得到完全补偿。以现有生态公益林补偿政策为例,尽管已提高到20/亩左右,但实质上仅是对生态公益林管护的补助,林权所有者和经营者的合法利益并未得到足够补偿,林农经营商品林与管护生态公益林的经济效益相去甚远。

    四是生态补偿渠道单一。目前,生态补偿主要由政府承担,且多以财政转移支付的方式体现,但无论中央还是地方财政都难以完全承担巨额生态补偿资金。而产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视。

    为加快推进生态文明建设工作,建立和完善生态补偿机制,建议:

    一、坚持保护优先,完善生态补偿政策

    对于位于大江大河源头的生态环境优越区域,在进行生态资源资产核查核算的基础上,设立环境质量控制指标体系。这些地区每年只要能够保持相应的质量水平(而不是年年加码),即可参照国家对青海三江源生态保护综合试验区的扶持政策,根据其对流域(区域)生态环境的贡献,享受足够的资金支持。

    二、加快生态补偿立法

    从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务,为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。同时,通过立法确立生态补偿的原则、程序、资金来源、组织机构、补偿效果检验和监督等,建立具有可操作性的生态补偿机制。

    三、开展生态补偿研究

    国家有关部门应积极组织跨学科、跨专业的学术研究队伍,系统开展生态补偿标准确立的理论和技术体系研究,因地制宜开展生态环境补偿的地方试点工作。借鉴美国和欧盟的做法,引入市场机制,科学制定生态补偿标准。

    四、丰富生态补偿途径

    生态屏障区域往往也是经济社会发展相对落后的山区,单一有限的财政补偿资金难以为这些地区的生态环境保护提供可持续的支持。应充分运用经济、法律手段,探索多元化生态补偿方式,通过搭建协商平台,完善支持政策,引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区,流域上游与下游建立横向补偿关系,采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实行横向生态补偿。

    五、拓宽资金筹集渠道

    进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收及使用管理办法,提高各项资源税费使用中用于生态补偿的比重,并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。积极探索通过社会公众补偿、社会捐赠、发行生态建设债券和生态福利彩票、争取国际援助等多种途径筹集资金,逐步构建以国家和省级财政统筹为主,社会参与为补充的多层次、多渠道生态补偿机制。探索运用森林碳汇、碳排放权交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式,完善市场化补偿模式。