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防治荒漠化和土地退化的国际经验

内容来源:三北局办公室     2016年04月05日      国家林业局三北防护林建设局:http://tnsf.forestry.gov.cn/

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防治荒漠化和土地退化的国际经验
包英爽 卢琦
(中国林科院荒漠化研究所,北京 100091)
 
1 国际进程概述
世界各国重视土地退化的防治工作,1959-1962年联合国教科文组织负责组织了“干旱地区研究计划”,为干旱地区提供必要的信息咨询服务,该计划1974年被纳入“人与生物圈计划”。
1974年国际地理学会专门组织了一次荒漠化专题讨论会。
1975年国际地理学会召开了“荒漠化(退化)进程、问题和观点”的专题讨论会。
1977 年,联合国荒漠化会议在肯尼亚首都内罗毕召开,提出了全球防治荒漠化行动纲领,为土地退化的防治奠定了理论基础。
1992年,联合国环发大会把防治荒漠化列为《21世纪议程》的优先行动领域。保护人类自己的家园,加快治理荒漠化已成为世界各国共同的使命,更成为国际科学研究的前沿领域。
1993年5月至1994年6月,联合国环境规划署完成了《国际防治荒漠化公约》的起草和制订工作。
1994 年10 月14 日,包括中国在内的112个国家在巴黎签署了《国际防治荒漠化公约》,要求世界各国“动员足够的资金开展防沙化斗争”。
1996 年12 月,《联合国防治荒漠化公约》正式生效,为世界各国和各地区制定防治荒漠化纲要提供了依据。截至2013年9月,公约已有包括中国在内的193个缔约国,这标志着国际社会已充分认识到防治荒漠化和缓解干旱灾害在实施可持续发展战略中的重要地位。
2002年,全球环境基金与中国政府建立了干旱生态系统土地退化防治伙伴关系,它是GEF在土地退化防治领域实施的第一个国家伙伴关系,也是中国政府与GEF在生态领域首次以长期规划的形式,将综合生态系统管理(IEM)理念引入中国西部地区退化土地治理,分阶段在陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙、新疆等西部省(区)支持一系列干旱生态系统土地退化防治项目。目前,该伙伴关系已经完成了第一个十年发展战略,在土地退化领域取得了良好的经济、社会和生态效益,在国际上也获得了良好的赞誉。
为促进《联合国防治荒漠化公约》的履约进程,2007年9月3 -14日,在马德里举行的《联合国防治荒漠化公约》第八届缔约方会议上通过了行《<公约>十年战略规划和框架(2008-2018年)》,提出了四大战略目标:提高受荒漠化影响地区人民生活水平;改善生态环境服务;创造全球性效益;促进国际伙伴关系。同时设立一系列中短期工作目标,例如建立政策框架、提高科技和知识水平、保障资金供应和技术转让等。
2012年6月20-22日,在巴西召开的联合国可持续发展大会(“里约+20峰会”)上提出了“全球土地退化零增长”的愿景目标,同时指出世界范围内有15亿人口直接受到土地退化的威胁,每年有1200万公顷可耕地由于土地退化和干旱而流失。
2 各国防治模式概述
各个国家都在积极研究与不断探讨土地退化防治的对策和措施,并形成了不同类型的防治模式,如政府主导型、科技主导型、产业主导型等范式,积累了成功的经验。
(1)政府主导型——美国、加拿大和德国
美国是受荒漠化严重影响的国家。从20世纪30年代开始,美国制定了专门的法律,如限制土地退化地区的载畜量,调整畜禽结构,推广围栏放牧技术;引进与培育优良物种,恢复退化植被;实施节水保温灌溉技术,保护土壤,节约水源;禁止乱开滥伐矿山、森林等。另外,国家鼓励私有土地者种草植树,在技术、设备、资金上予以大力支持。美国荒漠化防治策略体现为:以防为主,治理为辅;集中开发,保护耕作;大片保护,公私双赢。这些政策和措施有力地促进了土地的合理利用,有效地遏制了土地荒漠化的急速扩展。
加拿大是较早开始防治荒漠化的国家,成为全球防治土地退化的最佳案例之一。政府部门建立了专门的土壤保护机构和协调机制,针对容易退化的林业用地、农业用地和矿区土地制定了全面有效的管理和保护政策,取得了良好效果。联邦政府和省政府启动了大批土壤保护计划和项目,综合运用优化管理方法、营造防护林、改造河岸地与草场、保护性农业耕作等实际措施恢复退化的土地,并遏止土地退化发展势头。是通过局实施的,加拿大联邦政府、省级政府以及农场复垦管理部门在大部分计划和项目发挥了重要作用。
德国号召回归自然,1965年开始大规模兴建海岸防风固沙林等林业生态工程。造林款由国家补贴(阔叶树85%,针叶树15%),免征林业产品税,只征5%的特产税(低于农业8%),国有林经营费用40%-60%由政府拨款。
(2)科技主导型——以色列、阿联酋和印度
以色列的荒漠化面积占其国土总面积的75%,他们采用高技术、高投入战略,合理开发利用有限的水土资源,在被世人视为地球癌症的荒漠地区创造出了高产出、高效益的辉煌成就。为了提高荒漠地区的产出,科技人员大力研究开发适合本地种植的植物资源,目前,以色列的农产品和植物开发研究技术处于国际领先水平,从而保证农牧林产品的优质化、多样化,在欧洲占据很大市场份额,取得高额回报,并且使荒漠化的治理和农业综合开发得到了有机结合,迈入了良性循环的发展轨道。
印度在治理荒漠化方面也取得了明显成效。目前,印度已利用卫星编制了荒漠化发生发展系列图,基本摸清了不同土地利用体系下土壤侵蚀过程及侵袭程度;开发了一系列固定流沙的技术,如建立防风固沙林带,即沿大风风向,垂直营造多层次的由高大乔木和低矮灌木、灌丛组成的林带,建起绿色屏障,以减缓风速,减低风力,抵卸风沙。印度西部干旱严重的拉贾斯坦邦地区在治理和固定流沙地方面的效果明显,既维持了生态平衡,又改造了大片流沙地,达到了可持续土地利用与环境保护的目的。
(3)产业主导型——澳大利亚、埃及和土库曼斯坦
澳大利亚的干旱半干旱土地面积占75%,对沙区基本上实行以保护为主的管理办法,政府每年投资开展水、土和生物多样性保护项目建设,建立农垦区、示范区和沙漠公园,利用沙漠独特的景观吸引游客。
土库曼斯坦国土面积的90%为沙漠和荒漠化土地,农业主要以棉花和畜牧业为主。在荒漠化防治中,编制了防治荒漠化国家行动方案,不断增加农田灌溉面积以及退化水浇地的复垦,并于1954年开始新建卡拉姆运河,调水到西部灌溉5250万亩的荒漠草场和1500万亩的新农垦区,并改善10500万亩草场的供水条件,运河两岸成为以棉花为主的农业基地。
从上述几国的经验可以看出:政府在沙漠化治理过程中发挥着举足轻重的作用,政府是多种利益关系的平衡者,同时,科技是一项必备的战略武器,科技能够增强人自身的防御能力,同时也能改造自然。针对各国土地退化防治的相关法律政策及成功经验,选择美国、以色列和澳大利亚作为典型案例,对其土地退化防治模式进行总结,以期对我国的土地退化防治提供有益的借鉴。
3 防治模式实例与启示1——美国
美国本土虽然多为温带和亚热带气候,但是干旱区面积仍比较大,约占美国国土面积的30%,受荒漠化严重影响的土地面积约占国土面积的近1/6,主要集中分布在美国西南部的加利福尼亚、新墨西哥、亚利桑那、内华达和得克萨斯等5个州,由齐瓦瓦、索诺拉和莫哈比三大荒漠构成。造成荒漠化的主要原因有乱采滥挖、毁林开荒、草原过度放牧、土地盐碱化、不合理利用地下水以及气候异常等。美国是一个经济、科技高度发达的国家,他们对防治土地退化十分重视。从20世纪30 年代发生大范围黑风暴以来,利用植物材料的改良选择,防治风蚀、水蚀等新技术防治荒漠化的措施取得了一定的成效;且在干旱荒漠土地维护策略、水分动态、植物生理生态和土地科学管理方面取得了不少成就。通过几十年的实践,进行了大量的科学研究,推广了许多研究成果和适用技术,在防治荒漠化方面积累了一整套土地管理措施、办法和经验,基本遏制了荒漠化的进一步发展。
3.1土地退化防治的法律法规
美国在20世纪30年代就制定专门法律,限制土地退化地区的载畜量,制定水土保持标准,编制土地分类图,对土地利用实行分类指导;40年代有一段时间曾禁止放牧;70年代制定环境法、公共土地法,其目的是有计划地利用土地,确定了谁破坏谁治理的原则。同时政府对搞农作物种植的给予适当的补贴,对采用滴灌等先进技术的农场,政府在技术、设备和资金上给予支持。20世纪以来,美国与防治土地退化相关的联邦法令如表1所示。
 
表1 美国防治土地退化的相关联邦法令
制定年份
法令
主要影响
1911
并购土地以保护水源
·         农业部长有权购买流域保护所需的私人土地,主要是因使用过度而严重退化的美国东部地区的土地(如阿巴拉契亚山脉)
·         相应的预算划拨
1937
并购土地以保护土壤和控制八侵蚀
·         农业部长有权购买处于边缘地带且受到过度放牧、干旱和侵蚀威胁的私人农田
·         在联邦土地上指定国家牧地,且由美国林务局管理
1960
多用途可持续性生产法案
·         国家森林的管理有5个主要目的:户外休憩、放牧、木材生产、流域保护、捕鱼和野生动物生境
·         [家森林的使用仅限于提供”…可更新的地表资源…”
·         指定的管理区须足够大,能够灵活有效地使用
·         可持续性生产指“…在不降低生产力的情况下能够长期保证高质量的年度或定期的可更新资源的产出…”
1964
荒野法案
·         指定一部分国家森林作为荒野地区进行特别管理,加以严格保护
·         禁止在保护区内从事有潜在或明显负面影响的活动,如建筑、使用、机动车及其他活动
1968
自然与风景河流法案
·         禁止堵塞河道和改变主要河流的河堤
·         对法案中指定的河堤沿岸的风景价值和整体环境质量,应予保护
1970
国家环境政策法案
·         联邦机构在采取“…任何对人类环境质量有较大影响的联邦工程…”之前,必须进行环境影响评估
·         在实施工程前,必须起草《环境影响评价报告》。如没按要求起草报告,工程有可能遭到起诉,被法院叫停
·         根据程序,须进行跨部门的磋商,由州政府和地方政府以及相关利益人参加
1974
森林和牧场可更新资源规划法
·         要求进行定期的、以清查为准的评价以及制定长期的使用规划
·         现状报告和使用规划有助于制定计划和行动方案,据此由国会划拨预算
1976
国有森林管理法案
·         美国林务局必须根据《土地和资源管理计划》管理国家森林
·         规划周期为10-15
·         《土地和资源管理计划》要求定期提交《环境影响评价报告》
·         法案对皆伐做出限制
·         规定了采伐特许权的最高期限
·         必须以竞标的方式销售木材
1985
粮食安全法案
·         如果农民或牧场主不采取适当的水土保护措施,他们不得在极易受侵蚀的土地上种植农作物
 
美国国会于1985年颁布了《农业法案》,该法案是根据之前多年的经验教训制定而成的。《农业法案》的水土保持条款包括:
一、长期休耕保护计划。农民可将自己的土地租给政府10年,并获得租金,但农民必须在自己的土地上种植永久性植被层。该计划限制农民对自己土地的使用,主要是为了限制菜牛与牛奶的产量。 
二、草地耕种及湿地耕种限制。在此之前,由于市场价格高而形成的高产量与农业收入及随后的市场萧条时期的高产量与低收入的全部的循环都是由于在这个高市场价格与收入的循环中农民们所耕种的是贫瘠的土地。很快政府又需要花费巨资来恢复这些受损的土地。《农业法案》中的这些条款都是为对采取类似措施的农民施以惩罚,而并非是为了禁止农民耕种牧地或将湿地转为耕地,但如果违反了法案规定,则该农民将丧失参与《农业法案》中的政府支持计划的资格。
三、遵守保护条款。“遵守保护条款”的限制并不仅限于草地(或草原)及湿地土地的耕种,还包括当地的生态系统,但仅是针对美国境内的极易受腐蚀的土地而言。该法案中的条例确保了农民将在其所拥有的全部土地实施计划要求。一旦违反,就意味着该农民将无法获得政府对其所有土地提供的补偿金,而不仅仅是失去对未采取适当保护措施的土地的补偿金。
由于“草地耕种限制”与“遵守保护条款”这两项条款内含惩罚性内容(可取消农民参与国家农业支持计划的资格),因此比美国的其它许多类似计划都具备更长久的影响。这些条款继续与农民合作,在他们实施水土保护措施时,为其提供收入补偿、技术协助,且由政府支付部分实施措施的费用,以便在大平原建立其起良性循环的农业系统与正确的保护方案,防治导致20世纪 30年代及其后产生沙尘暴的各种因素。
3.2 土地退化防治的政策规划
(1)土壤银行计划
国家创建了“土壤银行”计划,对土地进行休耕。该计划要求农民以土地换补助金,对该计划内的土地上建立并维护永久植被层。虽然这可以实现水土保护目标,但该建立计划的主要目的是要降低国家为保证农民收入所必须购买及贮存的农产品数量。政府的计划是降低了生产量就可以提高市场价格,而农民的收入亦会随市场价格的提升而有所提高。虽然该计划也实施水土保护措施,但这并不是该计划的主要任务,但客观上起到了防治土地退化的目的。
(2)大平原保持计划
有些计划还是以水土保护为主要目标的。大平原保持计划就是专门用于帮助区域内的农民对水土保持进行计划与实施的,森林服务处是其主管机关。保护区积极的参与到了该计划的实施中,并成为水土保护运动的主要成员。该计划允许农民与政府签订10的合约,使其可以以适时及负担得起的方式(这是因为这之前几乎所有的水土保护措施都是以年复一年的方式计划并实施的)实施水土保护措施;该计划向农民支付部分实施水土保护措施的费用(通常根据措施对社会及农民的重要性而定,一般为措施实施费用的50%~75%);大部分的农民都自己实施保护措施,将自己的劳力与设备费用算做是措施实施的费用。“大盆地水土保护计划”被许多人视为所实施的水土保护计划中最好的一项,主要原因是这个十年计划使得农民及水土保护的专业人员可对耕作保持采取系统方法,且为期十年的合约可确保农民在接下来的时期内始终从事水土保护计划。
土壤银行”、“大平原水土保护计划”以及20世纪50年代其它各种水土保护措施的实施对大平原起到了持续的影响作用。农民们乐于接受这些计划所给予的补助金,且可将市场价格控制在不让农民回到过去实行土地生产最大化的状态。因为技术的进步,农民不断得以继续增产,但这些计划对农作物生产的限制并未完全达到政府预期的效果。
3.3 保护性耕作措施
十九世纪末西部大移民,推动了农业发展和粮食产量提高,同时过度的农垦和放牧使土地失去了植被的保护;二十世纪30年代,爆发了持续近10年的大范围沙尘暴,反思沙尘暴的起源,研究治理沙尘暴的对策,结果表明是耕作破坏了土壤植被和土壤结构,导致土壤极易发生风蚀,直至形成沙尘暴,开始了保护性耕作技术研究;40~60年代,技术试验与研究;70~80年代,一批企业开始商业化生产免耕播种机,加速保护性耕作的推广;90年代以后,保护性耕作得到大面积推广。十多年间保护性耕作面积和其中的免耕面积都在增加,其中免耕面积增加更快,从1990年的684hm2增加到2004年的2525hm2(见表2)。
表2 2004年美国免耕面积最大的10个州(单位:万hm2
排名
州名
面积
1
伊利诺斯州
1271
2
爱荷华州
210
3
南达科塔州
202
4
印第安